So funktioniert der Bundesrat, die Länderkammer

Über den Bundesrat wirken die 16 Länder an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit, und auch in Angelegenheiten der Europäischen Union reden sie über ihn mit. Das ist seine Aufgabe nach Artikel 50 des Grundgesetzes. Er steht neben dem direkt gewählten Bundestag, funktioniert aber ganz anders: Seine Mitglieder werden nicht in ihn gewählt, bei vielen Gesetzen hat er ein Vetorecht, bei anderen kann er nur Einspruch einlegen.

Wer im Bundesrat sitzt

Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Landesregierungen, die sie bestellen und abberufen (Artikel 51). Praktisch sind das die Regierungschefs der Länder, in den meisten Ländern Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten, und ihre Ministerinnen und Minister; in den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg Bürgermeister und Senatoren. Der Bundesrat beschreibt sich als „Parlament der Länderregierungen“; wer in einem Land in der Opposition ist, kommt dort nach seinen Angaben nicht direkt zu Wort.

Bundesratswahlen und Wahlperioden gibt es nicht. Der Bundesrat ist ein ständiges Organ, dessen Zusammensetzung sich ändert, wenn nach einer Landtagswahl eine neue Regierung ins Amt kommt. Bis sie vereidigt ist, geben Mitglieder der alten Regierung die Stimmen des Landes ab. Landtagswahlen haben deshalb immer auch bundespolitische Bedeutung, weil sie mitbestimmen, wer im Bundesrat sitzt.

Wie die 69 Stimmen verteilt sind

Wie viele Stimmen ein Land hat, hängt nach Artikel 51 von seiner Einwohnerzahl ab: drei Stimmen hat jedes Land mindestens, vier sind es ab mehr als zwei Millionen Einwohnern, fünf ab mehr als sechs Millionen und sechs ab mehr als sieben Millionen. Der Bundesrat nennt das einen Kompromiss zwischen der Gleichbehandlung der Länder und der Abbildung ihrer Einwohnerzahlen: Die großen Länder sollen die übrigen nicht übertrumpfen, die kleinen die großen aber auch nicht majorisieren können.

Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich abgegeben werden. Ein Land mit einer Koalitionsregierung muss sich daher vor einer Abstimmung auf eine Linie einigen. Beschlüsse brauchen mindestens die Mehrheit der Stimmen, also 35; die manchmal nötige Zweidrittelmehrheit liegt bei 46. Weil unabhängig von der Beteiligung 35 Ja-Stimmen nötig sind, wirkt eine Enthaltung im Ergebnis wie eine Nein-Stimme.

Zustimmungs- und Einspruchsgesetze

Kein Bundesgesetz entsteht ohne den Bundesrat. Wie viel Macht er hat, hängt von der Art des Gesetzes ab, und schon die Eingangsformel zeigt sie: Entweder heißt es „Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen“ oder „Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen“.

Zustimmungsgesetze kommen nur zustande, wenn der Bundesrat zustimmt. Lehnt er eines endgültig ab, ist es gescheitert. Welche Gesetze zustimmungsbedürftig sind, legt das Grundgesetz fest. Nach Darstellung des Bundesrates lassen sie sich in drei Gruppen einteilen:

• Änderungen des Grundgesetzes, für die eine Zweidrittelmehrheit von 46 Stimmen nötig ist
• Gesetze, die die Finanzen der Länder berühren, etwa Gesetze über Steuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise den Ländern oder Gemeinden zufließt – Beispiele sind Einkommensteuer, Umsatzsteuer und Gewerbesteuer –, und Gesetze, die die Länder zu Leistungen an Dritte verpflichten
• Gesetze, die die Verwaltungsorganisation der Länder regeln, ohne ihnen Abweichungen zu erlauben

Alle übrigen Gesetze sind Einspruchsgesetze. Will der Bundesrat eines davon aufhalten, muss er zunächst den unten beschriebenen Vermittlungsausschuss anrufen; ist dieses Verfahren abgeschlossen, kann er binnen zwei Wochen Einspruch einlegen, den der Bundestag aber zurückweisen kann. Einen mit der Mehrheit der Bundesratsstimmen beschlossenen Einspruch kann die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückweisen; für einen mit Zweidrittelmehrheit beschlossenen Einspruch braucht der Bundestag eine Zweidrittelmehrheit, mindestens aber die Mehrheit seiner Mitglieder.

Der Weg eines Gesetzes

Rund zwei Drittel aller Gesetzentwürfe bringt die Bundesregierung ein. Der Bundesrat befasst sich zuerst mit ihnen: Er kann binnen sechs Wochen, in besonderen Fällen binnen drei oder neun Wochen, Stellung nehmen; die Bundesregierung antwortet mit einer Gegenäußerung, bevor der Entwurf an den Bundestag geht. So geschah es am 16. Oktober 2026 bei der Einkommensteuerreform 2027 – siehe unseren Bericht über die Stellungnahme der Länder zur Einkommensteuerreform.

Hat der Bundestag ein Gesetz beschlossen, geht es zurück an den Bundesrat. Er kann binnen drei Wochen den Vermittlungsausschuss anrufen, in dem Mitglieder beider Häuser sitzen. Bundestag und Bundesregierung können ihn nur anrufen, wenn der Bundesrat einem zustimmungsbedürftigen Gesetz die Zustimmung verweigert hat. Der Ausschuss kann Änderungen vorschlagen, die beide Häuser bestätigen müssen. Ist das parlamentarische Verfahren abgeschlossen, wird das Gesetz vom zuständigen Minister und vom Bundeskanzler gegengezeichnet, vom Bundespräsidenten ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet.

Der Bundesrat kann auch selbst Gesetze vorschlagen; seine Entwürfe gehen über die Bundesregierung an den Bundestag. Außerdem fasst er Entschließungen, mit denen er die Bundesregierung zum Handeln auffordert. Rechtlich bindend sind sie nicht.

Plenarsitzungen und Präsidentschaft

Der Bundesrat tagt alle drei bis vier Wochen öffentlich an einem Freitag, Beginn ist um 9.30 Uhr. Die Tagesordnungen umfassen meist 50 oder 60 und manchmal mehr als 80 Punkte; über mehrere Punkte wird nach Möglichkeit gemeinsam abgestimmt, sodass eine Sitzung in der Regel nach drei bis vier Stunden endet.

Der Bundesrat wählt seinen Präsidenten auf ein Jahr (Artikel 52). Nach einer Vereinbarung, die die Ministerpräsidenten 1950 in Königstein im Taunus getroffen haben, wechselt das Amt unter den Regierungschefs der Länder in einer nach Einwohnerzahl festgelegten Reihenfolge, damit wechselnde Mehrheiten und Parteipolitik nicht über die Besetzung entscheiden. Jeweils am 1. November tritt ein neuer Präsident sein Amt an. Am 16. Oktober 2026 wählte der Bundesrat den nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten Hendrik Wüst (CDU) einstimmig zum Nachfolger von Andreas Bovenschulte (Bremen). Bovenschulte wird Erster Vizepräsident, Bayerns Ministerpräsident Markus Söder Zweiter Vizepräsident. Der Bundesratspräsident nimmt zudem die Befugnisse des Bundespräsidenten wahr, wenn dieser verhindert ist.

Der Bundesrat und die EU

Auch in Angelegenheiten der Europäischen Union wirken die Länder über den Bundesrat mit (Artikel 23). Sein Ausschuss für Fragen der Europäischen Union prüft EU-Vorhaben, die für die Länder wichtig sind, auch darauf, ob die EU eine ausreichende Rechtsgrundlage hat und die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit wahrt. Der Bundesrat kann Stellungnahmen im Rahmen des EU-Frühwarnsystems zur Subsidiarität an die Europäische Kommission senden, und das Grundgesetz gibt ihm wie dem Bundestag das Recht, wegen eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem Gerichtshof der Europäischen Union zu klagen. Am 16. Oktober 2026 nutzte er das Frühwarnverfahren gegen den Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über erschwinglichen Wohnraum: siehe unseren Bericht.